МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ 
«ЗА ПРАВА СЕМЬИ»
198260, Санкт-Петербург, а/я 16, Парфентьеву П.А.
profamilia.ru@gmail.com
Заключение общественной экспертизы МОО «За права семьи»
на проект Федерального закона «Об образовании в РФ»
(редакция от 15.07.2011)
06.08.2011
1. Введение
Настоящее заключение общественной экспертизы проекта Федерального закона «Об образовании в РФ» (редакция от 15.07.2011 г.) подготовлено Межрегиональной общественной организацией «За права семьи» в рамках общественного обсуждения законопроекта. В нашем анализе, в силу направленности нашей организации, основное место занимает фамилистический анализ законопроекта, при котором первостепенное внимание уделяется вопросам, затрагивающим защиту прав семьи, уважение к законной автономии семьи и к природе института семьи, задачи семьи и связанные с этими задачами ценности. 
Анализируя редакцию законопроекта «Об образовании в РФ» от 15.07.2011 г. можно отметить, что, в ходе доработки его текста, в него были внесены некоторые изменения, позитивно отличающие его от предыдущих версий. Однако, к сожалению, не все предложения, получившие наиболее широкую поддержку во время общественного обсуждения законопроекта в декабре 2010 г. – январе 2011 г., были учтены при доработке законопроекта. Законопроект, по нашему мнению, по-прежнему нуждается в существенной доработке.
Так, законопроект, как и ранее, не в достаточной мере учитывает специфику и потребности таких форм получения образования, важных с точки зрения соблюдения прав семьи, как семейное образование и самообразование. Остается в недостаточной мере защищенным право родителей получать любую психологическую и иную помощь для своей семьи и детей исключительно в добровольном порядке, по собственному желанию. Как и ранее, закон обходит вопросы защиты прав семьи в сфере религиозного воспитания детей, соответствия содержания образования религиозным убеждениям семьи. Не регламентированы важные для защиты семьи и общественной нравственности вопросы обучения в области репродуктивного здоровья и полового воспитания. 
Хотя законопроект в новой редакции предусматривает положительные нововведения, расширяющие возможности участия родителей в управлении образовательными учреждениями, родительского контроля в отношении организации образовательного процесса, – нормы, предусматривающие такое участие родителей, остаются, во многом, декларативными, не всегда предусмотрены конкретные механизмы реализации прав родителей в этой области. Столь же декларативными остаются и возможности влияния на управление образовательными организациями их педагогических коллективов. Неоднократно, говоря о защите прав обучающихся в образовательном процессе, авторы законопроекта забывают, что нуждаются в защите и права родителей несовершеннолетних обучающихся. В ряде случаев, авторы законопроекта, на наш взгляд, дают образовательным организациям избыточно широкие полномочия в отношении родителей обучающихся.
Наконец, как представляется, законопроект напрасно не принимает во внимание результаты недавних широких общественных дискуссий о проектах Федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС), и о проблеме предельной наполняемости групп в дошкольных образовательных учреждениях. Туманными и неопределенными остаются многие вопросы, связанные с финансирование образования, в т.ч. в негосударственных школах. 
Все это позволяет говорить о необходимости существенной доработки проекта Федерального закона «Об образовании в РФ» с учетом замечаний общественности, потребностей семьи и необходимости защиты ее прав в образовательном процессе. 
Ниже приводится краткое резюме наших замечаний и предложений в отношении конкретных областей правового регулирования, затронутых законопроектом. Подробное изложение разработанных нами предложений, сопровождаемое более детальным анализом конкретных норм, приводятся в Приложении № 1 к данному Заключению. 
2. Вопросы, связанные с регулированием семейного образования и самообразования
Необходимо отметить, что с самого начала общественного обсуждения законопроекта МОО «За права семьи» уделяла пристальное внимание вопросам регулирования семейного образования и самообразования. Наша организация имеет в этой области большой опыт, серьезно изучала зарубежную и отечественную практику в этой области, может заслуженно считаться экспертом в связанных с ней вопросах. 
Семейное образование – форма получения дошкольного и общего образования детьми, когда образовательный процесс организуется силами семьи, вне образовательных учреждений. Эта форма образования успешно используется в России с 1992 года, имеется огромный опыт ее использования в зарубежных странах. И российский опыт, и зарубежные исследования показывают, что эта форма образования дает весьма хорошие результаты как в академическом отношении, и в отношении социального развития детей (социализации). Семейное образование, помимо прочего, имеет большое общественное значение, укрепляя институт семьи, семейные и детско-родительские связи и отношения, содействует сохранению и успешной передаче семейной культуры.
Нашей организацией неоднократно приводились факты, результаты зарубежных исследований, указывающие на целесообразность предоставления благоприятного законодательного режима для семейного образования, минимизацию обязательного контроля в этой сфере. В частности, мы неоднократно говорили о необходимости обеспечить гибкость семейного образования, ограничив обязательный контроль в отношении семей итоговыми аттестациями в конце каждой ступени общего образования, причем это предложение получило как широкую поддержку общественности, так и поддержку экспертного сообщества.
Тем не менее, это предложение не было в должной мере учтено при доработке законопроекта. Хотя новая редакция законопроекта не говорит об обязательности промежуточной аттестации детей, получающих семейное образование, она не указывает и на необязательность такой аттестации. Это повторит ситуацию, существующую сегодня, когда отсутствие в действующем законе «Об образовании в РФ» указания на необязательность промежуточных аттестаций при семейном образовании создает возможность вводить такую обязательность на региональном или местном уровне, и на практике они требуются от детей практически везде, серьезно ограничивая гибкость и специфические преимущества семейного образования. 
Мы считаем, что в законопроекте необходимо прямо указать, что при семейном образовании обязательными являются лишь промежуточная аттестация после освоения программ начального общего образования и государственная (итоговая) аттестация по результатам освоения программ второй и третьей ступени общего образования. 
Регулируя вопросы аттестации экстернов (именно эта форма аттестации предусмотрена законопроектом при получении общего образования в семейной форме образования и в форме самообразования), законопроект не отражает интересы детей, получающих семейное образование, и не учитывает его специфику. Так, допуск к итоговой аттестации законопроект обусловливает освоением программы конкретной образовательной организации (ст. 59 п. 1 и п. 3),  в то время как семейное образование получается вне такой организации (ст. 16 п. 3) и его получение не может и не должно быть связано с образовательной программой конкретной школы.
Несмотря на то, что соответствующие предложения были поддержаны как широкой общественностью, так и экспертами, законопроект, по-прежнему, не предусматривает на федеральном уровне финансовой поддержки родителей, дающих детям семейное образование. На наш взгляд, с учетом того, что требования к результатам такого образования государство предъявляет наравне с требованиями к результатам образования в школе, эта ситуация дискриминационна и несправедлива. Хочется напомнить, что финансовая поддержка семейного образования была предусмотрена на уровне федерального закона до 2004 г. (п. 8 утратившей силу в 2004 г. ст. 40 Закона РФ «Об образовании»). Исчезновение этой нормы в 2004 г. с передачей соответствующих вопросов на местное усмотрение привело к серьезному нарушению прав семей, выбирающих семейную форму обучения, во многих регионах, и эта ситуация сохраняется и на сегодняшний день. Мы еще раз настоятельно рекомендуем возвратить соответствующую норму в федеральное законодательство, гарантировав семьям, выбирающим для своих детей семейную форму обучения, не облагаемую налогом финансовую поддержку в объеме не менее нормативов финансирования на одного учащегося в образовательной организации соответствующего уровня.
В недостаточной степени учтено существование семейного образования и в определениях базовых понятий  (ст. 2), приведенных в законопроекте, в частности понятий «обучающийся» и «образовательный процесс». Существование семейного образования, по-видимому, не учитывалось при формулировании соответствующих определений.
Право на аттестацию при самообразовании на всех уровнях также недостаточно проработано в законопроекте. Достаточно упомянуть, что лицо, получающее образование в форме самообразования, по законопроекту, имеет право на промежуточную и государственную (итоговую) аттестацию (ст. 34 п. 3). Признается, что профессиональное, в том числе и высшее образование, может получаться в форме самообразования (ст. 70 п. 3). Получение и среднего, и высшего профессионального образования заканчивается, при этом, не «государственной (итоговой) аттестацией», а просто «итоговой аттестацией» (ст. ст. 71 п. 5, 72 п. 5), однако права на прохождение итоговой аттестации (в отличие от «государственной (итоговой) аттестации») экстерном закон не предусматривает. Таким образом, правовой статус граждан, получивших профессиональное образование в форме самообразования и желающих пройти аттестацию, остается неопределенным.
3. Вопросы, связанные с защитой прав семьи и родителей в образовательном процессе и участием родителей в управлении образовательными организациями
Заслуживает одобрения тот факт, что законопроект в текущей редакции предусматривает право родителей (законных представителей) детей «получать информацию обо всех видах обследования (медицинских, психологических, педагогических) обучающихся, давать согласие на проведение таких обследований, отказаться от их проведения» (ст. 44 п. 2 подп. 6). Однако, предоставляя родителям это право, законопроект не обеспечивает эффективного механизма его реализации этого права, поскольку не предусматривает корреспондирующей обязанности образовательных организаций информировать родителей обо всех этих обследованиях, получать согласие родителей на их проведение. Указанная норма должна быть внесена в законопроект (в ст. 28 п. 6).
Законопроект предусматривает норму об оказании несовершеннолетним обучающимся и их семьям медико-социальной и психолого-педагогической помощи (ст. 42). Однако, законопроект не указывает прямо, что любая медико-социальная и психолого-педагогическая помощь детям и семье должна оказываться исключительно по просьбе и с согласия родителей (законных представителей) детей. Практика работы нашей общественной организации и ряда других общественных организаций показывает, что сегодня слишком часто на семьи оказывается давление при получении подобной помощи. Необходимо учитывать и то, что на сегодня действующее законодательство, в силу своего несовершенства, не предусматривает необходимости согласия родителей на работу с их детьми психолога вне рамок оказания медицинской помощи. Давление на семьи часто связано с использованием лишенных четкого правового содержания, предельного широких и коррупциогенных определений конкретной семьи как «асоциальной» или «неблагополучной». В этих условиях опасность давления и фактического насилия в отношении семьи в вопросах оказания медико-социальной или психолого-педагогической помощи – весьма существенна и серьезна, ее существование необходимо учесть. В законопроект должна быть внесена соответствующая норма, гарантирующая, что помощь детям и семьей не будет оказываться принудительно, вопреки воле родителей (законных представителей). 
Несмотря на широкую общественную поддержку, которую соответствующие предложения получили во время общественного обсуждения законопроекта, не были внесены в законопроект нормы, гарантирующие право семьи контролировать религиозное обучение и воспитание детей, а также их половое воспитание, обучение вопросам репродуктивного здоровья. 
Право родителей на соответствие получаемого их детьми образования религиозным и философским взглядам семьи гарантировано нормами международного права (ст. 2 Дополнительного протокола № 1 к Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод). Явное упоминание этого права в законопроекте позволит избежать конфликтных ситуаций, связанных с использованием в школьных курсах программ и учебных пособий, обучающих детей мировоззренческим принципам, противоречащих религиозным взглядам семьи (в практике встречалось, например, преподавание курсов валеологии, астрологических концепций детям из православных семей). Мы считаем, что необходимо прямо отразить это право семьи в законопроекте. Целесообразно указать и на право родителей, по своему желанию и согласованию со школой, напротив, организовывать обучение религии своих детей на базе школы во внеучебное время (соотвествующая возможность предусмотрена ст. 5 п. 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»). 
Требует внимания законодателей и защита семьи, семейных ценностей, общественной нравственности в области полового воспитания несовершеннолетних, обучения их вопросам, связанным с репродуктивным здоровьем. Вызывает серьезную озабоченность тот факт, что сегодня часто продвигаются программы т.н. «сексуального образования», не отвечающие задачам защиты семьи и семейных ценностей, противоречащие общественной нравственности. Мы считаем, что вопросы воспитания и обучения детей в этой интимной области должны быть признаны относящимися, прежде всего, к области семейного воспитания. Необходимо учесть тесную связь соответствующих вопросов с проблемами нравственности, этическими и религиозными взглядами семьи. В связи с этим, мы считаем необходимым внести в законопроект право родителей контролировать обучение всем вопросам, затрагивающим интимную сферу, допускать соответствующее обучение исключительно с ведома и согласия родителей, после ознакомления их с учебными материалами, пособиями, и программами. Помимо этого, необходимо предусмотреть рамочные нормы, обеспечивающие просемейный характер всех подобных программ, их ориентацию на воспитание и сохранение нравственности, соответствие нравственным нормам, направленность на содействие сексуальному воздержанию до брака, профилактику безнравственного поведения и абортов. 
Как действующее законодательство, так и законопроект предусматривают возможность участия родителей несовершеннолетних обучающихся в управлении образовательными организациями. Однако неопределенность норм, касающихся существования соответствующих органов (родительских комитетов) делает эти нормативные положения декларативными, лишенными эффективных механизмов реализации. Необходимо предусмотреть нормы, делающие участие родителей в управлении детскими садами и школами, контроле хода образовательного процесса, ясными и эффективными. С этой целью необходимо предусмотреть, выборность родительских комитетов и дать им серьезные права в управлении образовательными организациями. В частности, только с согласия родительского комитета образовательной организации должны, на наш взгляд, приниматься любые локальные акты, регламентирующие образовательный процесс, затрагивающие права учащихся и (или) их родителей (в частности, образовательная программа школы, учебный план, правила поведения учащихся и нормы, касающиеся дисциплинарных взысканий). Руководитель образовательной организации, на наш взгляд, должен назначаться учредителем или выбираться педагогическим коллективом организации, а также смещаться с должности, исключительно с согласия родительского комитета образовательной организации. 
Необходимо также предусмотреть обязанность образовательных организаций содействовать деятельности общественных объединений родителей несовершеннолетних обучающихся, учитывать их мнение при решении широкого круга вопросов, затрагивающих интересы семьи, родителей и детей. 
По нашему мнению, ликвидация и реорганизация образовательных организаций должна осуществляться также исключительно с согласия общего собрания родителей такой организации, с учетом мнения общественных организаций родителей.
Во всех нормах, устанавливающих обязательность соблюдения и защиты прав обучающихся, ответственность за их нарушение, должны, на наш взгляд, упоминаться и права родителей несовершеннолетних обучающихся. В частности, нарушение этих прав также должно влечь за собой административную ответственность. 
Необходимо также, на наш взгляд, предусмотреть четкие законодательные нормы о недопустимости сбора с родителей дополнительных средств (на охрану школы, на ремонт и т.п.), который практикуется в некоторых образовательных организациях. Эту норму следует дополнить нормой, гарантирующей достаточное дополнительное финансирование школ, не зависящее от числа учащихся, целевым образом предназначенное на обеспечение охраны школы и т.п. потребностей.
4. Вопросы, связанные с финансированием образования, и иные вопросы общего порядка
На наш взгляд, как уже указывалось, в законопроекте недостаточно учтены результаты общественных дискуссий последнего времени, в частности – по проектам новых ФГОС и по новым санитарным нормам для дошкольных образовательных учреждений. 
В настоящий момент, многие вопросы, существенные для сохранения гарантий прав граждан на образование, и их прав на качество этого образования и на соответствующие условия его получения, могут в широких пределах регулироваться на подзаконном уровне. Мы считаем, что, в отношении вопросов большой общественной значимости, это неоправданно и соответствующие рамочные нормы должны войти в законопроект.
Так, объем обязательного обучения, бесплатно предоставляемого в школах, по сути, регулируется на уровне Федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС). Пересмотр этих стандартов может влечь за собой сокращение гарантированного объема образования, бесплатно получаемого детьми в школах. Последние общественные дискуссии показали, что этот вопрос актуален для общества, возможность постепенного сужения объема бесплатного школьного образования и, тем самым, перехода к частично платному образованию – вызывает серьезную обеспокоенность широкой общественности. В связи с этим, мы предлагаем в рамочной норме предусмотреть перечень предметов, обучение которым в школах является обязательным на каждой ступени общего образования, минимальное количество уделяемого им учебного времени. В дальнейшем ФГОС смогут расширять, но не сужать эти границы. 
Серьезные дискуссии также имели место в связи с принятием новых санитарных норм для детских садов, которые, по сути, отменили на практике такое понятие как «предельная наполняемость групп» в дошкольных учреждениях. Мы считаем, что недопустимо и безнравственно решать проблемы нехватки детских садов за счет «уплотнения» групп в детских садах. Чтобы предотвратить подобные «решения проблем», необходимо на законодательном уровне предусмотреть абсолютные границы предельной наполняемости групп в детских садах и классов в школах. 
Необходимо отметить, что, предусматривая возможность государственного финансирования негосударственных школ, законопроект относит этот вопрос к компетенции, а не к обязанностям соответствующих органов власти, что может привести к произвольному решению соответствующих вопросов. На наш взгляд, это необходимо исправить, предусмотрев равную государственную поддержку при получении общего образования всех форм обучения и всех выбираемых родителями образовательных организаций.
5. Заключение и рекомендации
Проделанный анализ позволяет говорить, что, несмотря на ряд положительных изменений, новая редакция законопроекта «Об образовании в РФ», по-прежнему, нуждается в существенной доработке. При этой доработке, по нашему мнению, необходимо самое существенное внимание уделить вопросам защиты прав семьи, родителей несовершеннолетних обучающихся. 
Особое внимание следует уделить вопросам:
•	создания эффективных и серьезных механизмов участия родителей в управлении образовательными организациями;
•	защиты прав и интересов семьи в области религиозного воспитания детей;
•	защиты прав родителей и интересов института семьи в области полового воспитания детей и обучения их вопросам репродуктивного здоровья, которое должно осуществляться только с согласия родителей, иметь нравственную и просемейную направленность;
•	создания благоприятных правовых условий для семей, дающих своим детям семейное образование;
•	сохранению гарантий бесплатности и качества образования, защиты интересов семьи при любых пересмотрах ФГОС, санитарных норм и иных подзаконных актов.
В связи с этим мы рекомендуем учесть при доработке законопроекта поправки и предложения, разработанные МОО «За права семьи» (Приложение № 1)

Текст настоящего заключения подготовлен правовым отделом (правовой группой) Межрегиональной общественной организации «За права семьи». 

Председатель МОО «За права семьи» ___________________(Парфентьев П.А.)

ПРИЛОЖЕНИЕ:
Таблица поправок и предложений к редакции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 15.07.2011 (на 33 л.)